济安金信｜让失能老年人老有所养！

在(zài)老龄社会中，最让人焦虑的是家中失能老人如何照护的问题，而作为失能老年人(rén)的家庭成员，他们从生理到心理，从(cóng)工作到生活，从时间精力到家(jiā)庭(tíng)关系等，各方面的(de)压力也会(huì)显著增加，“一人失能、全(quán)家失衡”是这种(zhǒng)状况的典型写照。

有(yǒu)些老年人之所以会(huì)失能，是在(zài)年(nián)老、疾病、伤残等因素影响下，肌体的某些功能部分(fēn)或全部丧(sàng)失，从而导致日常活动能力、认知能力、感知感觉(jué)能力、沟通(tōng)能(néng)力都有所缺(quē)失或受到限制。一般来说，失(shī)能老年人的基(jī)本生活需求能(néng)否得到满(mǎn)足，直接影响其晚年生活质量。那些失能后照护需求不能得到很好(hǎo)满足的老人，比起那(nà)些(xiē)照护需求能(néng)够得(dé)到较好满足的老人，其生存(cún)质量缺乏保(bǎo)障。正因如此，失能老(lǎo)年(nián)人(rén)照护是(shì)养老服务的刚需，也是当下许多人对养老焦虑之所在。

近日，十四届全国人大常委会第(dì)十(shí)一(yī)次会议听取并审议了民政部部长陆治(zhì)原受国务院委托所作的《推进养老(lǎo)服务体系建设、加(jiā)强和改进失能老年(nián)人照护工作情况的报告》。党的十八(bā)大以(yǐ)来，党中央对养(yǎng)老服务工作(zuò)作出一(yī)系列决策部署，强调养老服务要重点关注失能等困难老年(nián)人的特(tè)殊需求。党的二(èr)十届三(sān)中全会提出，“改善对孤寡、残障失能(néng)等特殊困难老年人(rén)的(de)服务，加快建立长期护(hù)理保险制度。”习近平总书记多次对包括(kuò)失能老年人照护在(zài)内的养老服务工作作(zuò)出重(zhòng)要指示和提出(chū)明确要(yào)求。李(lǐ)强总理等国务院领济安金信｜让失能老年人老有所养！导同志，也就重点解决好老年(nián)人居(jū)家养老、就医用药、康养照护等急难愁(chóu)盼问题作出重(zhòng)要部署。各地区各部门贯彻党中(zhōng)央、国务院决(jué)策部署，将失能老年人作为养(yǎng)老服务的重点人群，将(jiāng)失能老(lǎo)年人照护服务作为养老服务的重要组成部(bù)分(fēn)，加强组织领导，出(chū)台一系列相关政策文件和配套措施，不断加强和改进(jìn)失能老年人照护工作，真正做到老有所养。

一、失能(néng)老年人照护工作的进展情况

1、在服务体系建(jiàn)设方面。各地优化养老机构照护服务供给，加强护理型床位建设(shè)，截至2023年年底，我国820.1万张机构养老床位中，护理型床位占比达58.9%，提前实现“十四五”规划要求的55%的目标。许多地方(fāng)采(cǎi)取多种补贴办法鼓励养老机构集中(zhōng)收住失能(néng)老年人，探索将失智(zhì)老(lǎo)年人纳(nà)入失能老年人照护一(yī)并考虑。普遍建立(lì)社区养老服务中心，将照护服务延伸到失能老年人家(jiā)庭。为符(fú)合条件(jiàn)的失能老年人设置家庭养老床位，由专业服务机构上门为(wèi)居家的失能老年人提供康复、护理、换(huàn)药等“类机(jī)构(gòu)”服务。截至2024年(nián)6月底，各地已(yǐ)累计建成28.27万张(zhāng)养老床位。聚焦(jiāo)居家生活照料、起居行(xíng)动、康复护(hù)理等需求，开展困(kùn)难老(lǎo)年人家庭适老化改造，促进失能老年人居家生活更(gèng)加便利舒适。发展老年人助(zhù)餐服务，推动解决(jué)包括失能老年人在(zài)内的就餐(cān)困难。推进医养结合服务供给，加强失能老年人健(jiàn)康服务。支持养老机构提供医疗服务，鼓励医疗机构提供养老服务。截至2023年年(nián)底，全(quán)国共有“两证齐全”（具(jù)备医疗卫生机构资质并进行养老机构备案）的医养结合机构7881家，床位(wèi)总数约200万张(zhāng)。

2、在保障制度(dù)建设方面。各地加强养老服务设(shè)施建设，全国新建居(jū)住区达标配(pèi)建养老(lǎo)服(fú)务设施比例(lì)从2018年(nián)的31.8%提高到2023年年底的87.18%。民政部门不断完善特困、低保(bǎo)等(děng)困难老人兜底保障(zhàng)制(zhì)度，惠及所有(yǒu)特困、低保失能老(lǎo)年人。截至2023年年底，全国2000多万名低收(shōu)入老年人被纳入社会救助范围(wéi)，366.9万名特困老(lǎo)年人照护服(fú)务需求得到有效保障。在(zài)公办养老机构对特困失能老年(nián)人(rén)实现愿住尽住的基础(chǔ)上，2023年，民政部、财政部出台中央财政支持经(jīng)济困难失能老(lǎo)年人集中照护服务政策，将保障范围扩大到经济困难(nán)家庭失能(néng)老年人。民政部会同财政部全面建立经济困难失能老年人补贴制度，涉及4000多万名老年人。从2016年起，我国启动长期护理保险制度试点(diǎn)，2020年(nián)进一步扩大试点范围。截至(zhì)2023年年底，长期护理保险制(zhì)度试点覆盖(gài)49个城市、1.8亿参保人，累计有236万人享受待遇。2023年5月，启动人(rén)寿保(bǎo)险与长期护理保险责任转换业务试点，支持被(bèi)保险人在失能时提前获得保险金给(gěi)付(fù)，用于护理费(fèi)支(zhī)出。

3、在队伍建设方面。教育部在《职(zhí)业(yè)教育专业(yè)目录(lù)》中设置(zhì)医养(yǎng)照护与管理等15个专业，开展学历教育，指导普通高校、职业学校加大继续教育力度，面向老(lǎo)年人照护方面的从业(yè)人员开展各类培训。人社部指(zhǐ)导技工(gōng)院校开设健康与社(shè)会(huì)照护等专业，提高技能人才培(péi)训质量。国家卫(wèi)生健康委推动将(jiāng)老年医学科和医养(yǎng)结合机(jī)构医护人员纳入中央财政卫生健康(kāng)紧缺人才培训项目，实施医养(yǎng)结合人才(cái)能力提升培训(xùn)项目，开展线上(shàng)线下培训。民政部、国家发展改革委、全国老(lǎo)龄办等12部门2023年12月印(yìn)发《关于(yú)加(jiā)强养(yǎng)老服务人才(cái)队伍建设的意见》，着力打造一支规模(mó)适度、结构合理、德(dé)技兼备的养老(lǎo)护理员等人(rén)才队(duì)伍，为失能老年人照护工作提供支撑。各(gè)地出台多种多(duō)样激励政策(cè)，对(duì)从事失能老年(nián)人照护(hù)服务(wù)且符合一定条件的人(rén)员给予现金补贴，为稳定养老(lǎo)服务人才队伍发挥了重要作(zuò)用。

总之，我国失能老年人照护工作已经走(zǒu)过千山万水，毫无疑问，仍然需要继续跋山涉水(shuǐ)。我国人口老龄化进程(chéng)加快的现实和失(shī)能老(lǎo)年人不断(duàn)增多的大趋势(shì)，要求(qiú)我(wǒ)们在既有工作的基础上进一步聚焦“失能老年人照护”，加快形成共识，以“小切口”促进解决民生“大关切”，这是这次全国人大常(cháng)委会听取和审议国务院(yuàn)专题工作报告释放出(chū)的重要信息。截至2023年年底，我国60岁以上老年人已达2.97亿，占总人口(kǒu)的21%。预计(jì)2035年前后，老年人口将高达(dá)4亿，我国由此将(jiāng)进入重度老(lǎo)龄化阶(jiē)段，在2050年前后我国(guó)老年人口将达到(dào)峰值的5亿以上。令人瞩目的是，在快速老龄化的过程中(zhōng)，失能老年人的占比也将逐年攀升、总量巨大。第五次中国城乡老年人生活状况(kuàng)抽样显示，目前我(wǒ)国失能老年人约3500万，占全体老(lǎo)年人的11.6%。据(jù)测算，到2035年，我国失能老(lǎo)年(nián)人(rén)将达到4600万，而到2050年将(jiāng)高(gāo)达5800万。如此快速的老龄化，如此规(guī)模(mó)庞大的老年人口(kǒu)，特别(bié)是逐年攀升、绝对数量惊(jīng)人的失能老(lǎo)年人群，已经(jīng)成为我们想问(wèn)题、作(zuò)决策、办事情所不能(néng)忽视(shì)的重要国情。按照我国(guó)建成社会主义现代化国家“两步走”的(de)战略部署(shǔ)（到(dào)2035年基本(běn)实现现(xiàn)代化，到2050年全面建成社会主义现代化强国），我国现代(dài)化国家的建设过程、我国社会主义现代化强(qiáng)国的全面建成，就是在老年(nián)人口(kǒu)不断(duàn)增加、失能老年人(rén)数量不断攀升的过(guò)程中进行的，这是中(zhōng)国正在经历且必须面对的重大挑战。

迎接挑战、破(pò)解(jiě)失能老(lǎo)年人照护难题，应对超大规模照(zhào)护服务需(xū)求，事关国家发展大局，事关亿万百姓福祉。作为失能老年人数量最多的国家，我们要贯彻落实党(dǎng)的二十届(jiè)三(sān)中全会精神，进一步提高政治(zhì)站位，坚(jiān)持以人民为中心的(de)发展思想，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，从建设中国式现代化、开创人类文明(míng)新(xīn)形态的高度，在我(wǒ)国(guó)人口进入重度老龄化阶段之前这(zhè)一重要时期(qī)，在已有成就的基础上(shàng)，坚定不(bù)移地把对失能老年人照护(hù)作为养老服务工作的(de)重中之重，把(bǎ)满足失能老年人照护需求(qiú)作为积极应对人口老龄化战略的关键策略，充分发(fā)挥(huī)中(zhōng)国独特优势，认真总结本土经验，科学借鉴国外经验(yàn)，积极(jí)探索适(shì)合我国国情的低成本、可持续的办法，推动失能老(lǎo)年人照护工作不断迈上新台阶，为破解大规模失能(néng)老年人照护这一世界级难题提供中国经验、中国方案。

二(èr)、做好失能照护工作的五个重要问题

继续做好失能老年人照护(hù)是个系统(tǒng)工程，建(jiàn)议(yì)紧紧(jǐn)围绕照护(hù)谁、在哪里照(zhào)护、谁来(lái)照护、如何(hé)照护、如何保(bǎo)障照护这五个重要问题进行总体(tǐ)谋(móu)划、协同发力、系统(tǒng)集成，取得新的更大(dà)成效。

1、关于(yú)“照护谁”。这个问题的关键是要统一标准(zhǔn)、摸(mō)清底数、动态调整。目(mù)前，民政、卫健、医保等部门均出台了各自的失能或护理需求评估标准，开展长期护理(lǐ)保险制度试点(diǎn)的城市也有各自的(de)评估标准(zhǔn)，但各方对“失能”“长期失(shī)能”等概念的(de)理解和把握存在差异。标准不一的直接(jiē)后果就是统计口(kǒu)径不同，导(dǎo)致(zhì)无法掌握有效的底数，影响政策制定的精准性，不利于失能老年人照护工(gōng)作的健康有序开展。要充分发挥(huī)全国老龄工作(zuò)委员会的综合协调、督促指导、组织推进等方面的职(zhí)能作用，在国家层面总结实践(jiàn)经验，进(jìn)一步完善统一的老年人能力评(píng)估标准(zhǔn)，实现民政、卫健、医保等部门的数据(jù)统合，建(jiàn)立全国(guó)统一的失能老年人数据库，定期(qī)调查(chá)统计失能老(lǎo)年人底数和照护服务需求，动态完善轻度、中(zhōng)度、重度各个阶段失能(néng)老年人的数据和服务需求(qiú)，为行业发展、机构队伍建(jiàn)设、资源配置投入、行政监督管理等提(tí)供科学依据(jù)。

2、关于“在哪里照护(hù)”。这个问题的关键是，要(yào)打造高质量的居家、社区、机构协调畅(chàng)通的服务设施体系(xì)。要规范家庭养老床位服务合约，明(míng)确服务范围，维护家庭养(yǎng)老(lǎo)床位服务安全底线。积(jī)极(jí)推广家庭适老化改(gǎi)造、“喘息服务”、探访关爱等(děng)有效经验，大力推(tuī)进助餐、助浴、助洁、助(zhù)行、助(zhù)医(yī)、助(zhù)急等服务进家庭，为健康老年人(rén)居家养老和失(shī)能、半失能老年人居家照护创造条件(jiàn)。鼓励发展就近就便的社区嵌入式养老服(fú)务机(jī)构，对建设普通(tōng)型床位或护(hù)理型床位、收住自理(lǐ)老人或(huò)失能老人(rén)的社区养老服务机构，实(shí)行差异化补贴，提升其对失能老年人的照护能力。充分发挥(huī)公办养老(lǎo)机构的托(tuō)底(dǐ)和支撑作(zuò)用，鼓励公办敬老院、社会(huì)福利中心等低偿收住民政救助对象(xiàng)以外的失能老年人，提高运营效益，增强护(hù)理功能；对(duì)公建民营、民办公助的养(yǎng)老机(jī)构，合(hé)理确定指导价格，使更多失能老年人家庭获得(dé)服务。引导(dǎo)社会资本进入养老产(chǎn)业，支持(chí)社会力(lì)量建设医、养、康、护(hù)多(duō)种业态融(róng)合的养老机构，为有(yǒu)条件入住的失能老年人提供(gōng)更加专业化(huà)的照护服务(wù)。因地制宜加大农村幸福院、农村日间照料中心等互助养老(lǎo)设施建设力度，形成“乡镇有院（所）、村庄有站（点）”的设施网络。

3、关于(yú)“谁来照护”。这个问题的关键是，要建(jiàn)立一(yī)支规(guī)模宏大、结构合理、服务到位、人员稳定、服务水平不断(duàn)提升的照护人才队伍。要推广健康(kāng)老龄化和全生命周期健康理念，引导(dǎo)公(gōng)众树立个人是自己健康第一责任人的意识，学习健康知识，做(zuò)好个人健康(kāng)管理，积(jī)极(jí)预防过早失能，延长老(lǎo)年人预期(qī)健康寿命。开展家庭照护(hù)者培训，督促家庭成员(yuán)履行赡养和照护义务，发挥家庭成员的亲情照顾作用。健全相关(guān)制度，调动村医、社区(qū)医院(yuàn)医生上门服(fú)务的积极性。支持医疗机构(gòu)以派员(yuán)巡诊、坐诊或通过互联网医疗等方式，为在机构或社区接受照护的失能(néng)老年人提供医疗服务。利用基(jī)层网格化治理的资源(yuán)，开展老年人能力初筛以及失能老年(nián)人动态发现等基础性工(gōng)作。组(zǔ)织乡镇（街道）包村干部、包组干(gàn)部、下沉党员干部、驻村工作队、社区工作者(zhě)等开展(zhǎn)探访关爱工作(zuò)。支持人口老龄化程度高、养老服务(wù)人员供给不足的地区与(yǔ)劳务输出大省开展劳务协作，促进养老服务人才资源跨地区有序流动。完善高等院校、职业院(yuàn)校、家政学校、卫生学校养老服务相关专业教育，加大养老护理员等专业人员培训力度。同时(shí)，要大力发展适老(lǎo)化(huà)人工智能(néng)技术，推广照护(hù)机器人、脑机接口、人工智能等(děng)适老化高科技产品的研发应用，为老年(nián)人(rén)视力、听力、记忆力、运动力等功能退化缺(quē)损提供智能科技代偿，进而代替人工(gōng)照护，弥补照护人员缺口(kǒu)。

4、关于“如何照护”。这个问题(tí)的关键是，要推动医养深度融合。实践表明(míng)，生活照料和(hé)医疗护理对于失能老年人来说缺一不可(kě)。民政(zhèng)、卫健(jiàn)、医保等部门要在医养结合工(gōng)作中协调联动，打通政策壁垒，推动医养融合发展。在“养办医”方面，要支(zhī)持养老机(jī)构设置医疗机构，完善养老(lǎo)机构内设医疗(liáo)机(jī)构医务人(rén)员的职称评定办法(fǎ)以及医务(wù)人员多点执业的激励机制，将养老机构内设医疗机构及时纳入医保定点范围。在“医(yī)办养(yǎng)”方面，要出台(tái)政策鼓励医疗机构提供养老(lǎo)服务，探索将护理院等接续性医疗机构纳入基本(běn)医保(bǎo)政策(cè)范围，并(bìng)实行(xíng)护理院等级评(píng)审制度，促进(jìn)护理院健(jiàn)康发展。在“医养签约”方面，要将家(jiā)庭(tíng)养老床位、家庭病床、家庭(tíng)医生签约等(děng)资源整合共享，做(zuò)实养老机构与医(yī)疗(liáo)机构签约合作，细化签约服务内(nèi)容、服务(wù)频次，为失能老年人(rén)提供基本医疗、慢病用药、康复护理等服务保障，切实提升医养结合(hé)实(shí)效。

5、关于“如何保障照护”。这个问题的关键是要加(jiā)强顶层设计，健全完善失能老年人照护的经费保障机(jī)制。完善基本养老服务体系(xì)建设，推动符合条件的(de)照护项目纳入基本养老服(fú)务清单。持续探索中央财政支持经济困难失能老年(nián)人集中照护(hù)服务工作，适(shì)时研(yán)究扩大保障对象。充分考虑不同地区经济(jì)社会发展(zhǎn)的差(chà)距以及人口流动带来的养老负担差(chà)异等因素，加大中央层面对失能(néng)老年人照护保障的统(tǒng)筹力度，针对不同地(dì)区采取差别化政(zhèng)策。将失能老年人(rén)照(zhào)护服(fú)务体系建设纳入地方政府经(jīng)济社会发展规划，强化考评监督，层层(céng)抓好落实。加(jiā)快建立长期(qī)护理保险制度，在保障对象、筹资机制、评估标准、待遇支付、管理运行等方面作出统筹安排。加强长期护理保险制度与长期照护(hù)服(fú)务体系有机衔接、协同发展，推动(dòng)长期护理保险(xiǎn)与既有的福利(lì)、救助等(děng)制度相衔(xián)接，加快发展商业长期(qī)护理保(bǎo)险，丰富长期照护的资金来源，促进资金(jīn)的集约利用(yòng)。要正(zhèng)视农村地区失能老年人绝对数量(liàng)比(bǐ)城市大、支付能力弱、家庭照护能力(lì)严重弱化且社会化照护资源匮乏、基本公共(gòng)服务基础薄弱(ruò)且投入依旧(jiù)不足的现实，结合乡(xiāng)村振兴、新型城镇化等(děng)战略的(de)实施，系(xì)统谋划农村地区失能老年人照(zhào)护问题(tí)的解决(jué)方案。

一个(gè)社会幸福不幸福，很重要的是看老年(nián)人幸福不幸福(fú)。对(duì)失能老年人的照护，考验着社(shè)会治理现代化(huà)的精度，也体现(xiàn)着社会的温(wēn)度。让我(wǒ)们始终(zhōng)坚持以习近平新时代中国特色社会(huì)主义思想为指导，认真学习贯彻习近平(píng)总书记关于养老(lǎo)服务工作的重要论述精神，以求真务实的举(jǔ)措(cuò)，不断加强和改进(jìn)失(shī)能老年人照护工作，加快推进中国特色养老服务体系(xì)成熟定型，在推进中国式(shì)现代(dài)化的历史进程中，让每一位老(lǎo)年人都能安享幸福晚年，让每一位失能老年人都能获得更高水平的照护，老有所(suǒ)养，老有所乐。

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（转自：济安(ān)养老金(jīn)研(yán)究）

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