国际货币基金组织份额制亟待改革

张锐（中国市场学会理事、经济学教授）

中国人民银行(xíng)行长潘功胜日前参加(jiā)国际货(huò)币基金组织（IMF）在(zài)美(měi)国华盛(shèng)顿特区召开的第49届国(guó)际货(huò)币与金融委员会（IMFC）会议时表示，IMF的份额占比调整(zhěng)对于基金组织治理、代表性和合法性都至关重要，各方应合作推动基金组织份(fèn)额改革，尽快就新的份(fèn)额公式达成共识，为实现份额占比调整(zhěng)奠(diàn)定基础。据悉，连同博鳌亚洲论坛2024年年会上的(de)发言，潘行长(zhǎng)已(yǐ)是不到1个月(yuè)的时间两次重申上述观点。

第二(èr)次(cì)世界大(dà)战后，美国牵头创(chuàng)建了布雷顿森(sēn)林体系，其中IMF和世界银(yín)行就是该体系的(de)两大国际金融支柱。虽然在上世纪(jì)70年代布雷顿森林体系解体，但IMF却保存了(le)下(xià)来。按照《国际货币(bì)基金组织(zhī)协(xié)定》，IMF的职责是监察货币汇率和各国贸易情况，当成员国陷入国际(jì)收支不平衡时，便通过提供中(zhōng)短(duǎn)期贷款满足成员国的融资需求，改善国际收支失衡问题，同时(shí)IMF可以向成员(yuán)国提供技术援助，帮助各国加(jiā)强政策(cè)设计和提高政策运筹能力。为此，IMF创建了特别提款权（SDR）制度，SDR根据会员国认缴的(de)份额组成资金池，成员国在遭遇贸易赤字时，可以将自己账户中的SDR部分(fēn)或(huò)全部(bù)兑换成可自由使用的外汇，也可以将账户下的SDR转入一(yī)般资源账户，以用(yòng)来(lái)偿债或支付贸易付款与特定贷款等，还可与黄金、自(zì)由兑换货币一样(yàng)充当国际储备。

作为全球性与多边性的国际金融机(jī)构，IMF截至目前已有成员国190个(gè)，每个成员国都在该组织中有(yǒu)一个配额或者份额，份额以百分比计(jì)算，决定着(zhe)成员国对(duì)IMF的贡献，同时反映出其在IMF中的(de)投票权重(zhòng)以及获得紧急融资规模的(de)大小，因此(cǐ)，IMF在性质(zhì)上就是一个以份额为(wèi)基础(chǔ)的国际金融机构。在(zài)份额缴纳方式上，IMF要求会员国25%以黄金或(huò)可兑换(huàn)成黄金的货币(bì)缴纳，其余则以本国货币缴纳，最(zuì)终汇总后以SDR来计值，其中成员国的GDP在SDR占50%的权重，开放度占30%的权重，经济波动性占15%的(de)权重(zhòng)，国际储备占5%的权重。作为占比最大的指标，GDP的60%是按市价计算(suàn)，40%则(zé)基于购买力平价计算。

全面地分析，虽然IMF的资金(jīn)池中(zhōng)有一部分来自市场发债融资，同时近年来IMF也开(kāi)发出一些(xiē)新的融资(zī)工具(jù)，如半永久性的新借款安排和临时(shí)性的双(shuāng)边借(jiè)款安排(pái)等(děng)，但不(bù)是融资(zī)额度(dù)有限，就是稳(wěn)定性较差，同时所融资金也远远不能满足市场需求，这样，成员国的出资份额继续保(bǎo)持IMF主要资金来(lái)源的(de)地位。当然(rán)，由于份额(é)配比(bǐ)调(diào)整的(de)滞后性等多种因素的影响，IMF基于份额的可贷资(zī)金占比近年(nián)来不断下降，目前已降至(zhì)总可贷资(zī)金(jīn)的40%左右。显然，及时的份额调整直接关(guān)乎着IMF资金池是(shì)否充实(shí)无忧，也左右着IMF的危(wēi)机救助以及维护全球金融稳定的实力与能力。

对于成员(yuán)国(guó)而(ér)言，在IMF票权份额的分配由(yóu)“基本票+份(fèn)额票”组成，其中每(měi)个(gè)成员(yuán)国可获250张基本票，份额票则对应着上述的SDR各项权重指标，而在投票机制上，采取“基本票+份(fèn)额票”的表决(jué)权(quán)机制，其(qí)中最重大事(shì)务须85％有效(xiào)多数通(tōng)过，重大(dà)事(shì)务要求70%有(yǒu)效多数通过。按照规定，IMF至少每五年进行一次配额(é)审查，并根据全球经济(jì)格局变(biàn)化进行相应调整。这(zhè)种(zhǒng)制度安排的(de)初始目的在于，倒逼成员国加快经济发(fā)展，提升经济的开放程度，维护货币(bì)价值的稳定，进(jìn)而形成支撑全球经济与金融稳定的强大合力。但回过头去看，由于IMF中原始优势力量的(de)影响，成员国份额的调整其实并没有按(àn)照约定时间(jiān)进行，围绕着份额调整的国际呼声也连绵不断，国际(jì)货币基金组织的有效性与合法(fǎ)性也反复遭到质(zhì)疑与诟病，正是如此，在由份额与治理改革、监督改革、融资能力与融资方式改革以及特别提款(kuǎn)权(quán)改革等IMF“一揽子”改革构成中(zhōng)，份额与治理改革被(bèi)称为(wèi)“IMF悬崖”。

资料显(xiǎn)示，截至目前IMF仅在2006年与2010年进行了(le)两轮份额(é)变革，前(qián)一(yī)次改革(gé)中IMF在增资(zī)扩股的同(tóng)时扩张了(le)基本票权，且发达国家向新兴市场国家转移了4.9%的投票权，使得后(hòu)者票(piào)权比(bǐ)重升至39.5%；相比第一次(cì)调整，第二次的变革力度要大一些。此次改革后，有约6%的份额向新兴市(shì)场和发展中国家转移，特别(bié)是中国份(fèn)额占比(bǐ)从3.996%升至6.394%，排名(míng)从第六(liù)位跃居第三位，仅次于(yú)美国和(hé)日本，同时，巴西、俄罗(luó)斯、印度都上升到前十位。但(dàn)值(zhí)得注意的是，2010年的份(fèn)额结构调整是在两(liǎng)个欠发达的欧洲国家向新兴经(jīng)济体转移份额实(shí)现的，美国的投票权依然稳(wěn)定在16.8%，也就(jiù)是说继续保持着超过15%的重大(dà)决策否决权(quán)。

作为(wèi)每5年进行一次份(fèn)额总检(jiǎn)查的既定动作，去(qù)年年底IMF理事会以92.86%的赞成票批准了增加份额的决议，根据决议，成员国将以50%等比例提高各自缴纳(nà)的份额，并在(zài)2024年年底之前(qián)完成，由(yóu)此，IMF的总份额资源将达约9600亿(yì)美元，相当于提高至7157亿SDR。的确(què)，除了(le)自身的“粮仓(cāng)”有所充盈外，过去两年中以美(měi)联(lián)储为首的发达国家中(zhōng)央银行采取了强力度(dù)的货币紧缩政策，带动了全球利率的上升，随(suí)之而来的(de)全球融资(zī)条(tiáo)件紧缩，又提高了融资成本，加剧(jù)了国际金融市场动荡，全球高通胀和高债务(wù)风险不断演化，给发展中经济体(tǐ)和低收入国(guó)家(jiā)的金融(róng)稳定(dìng)性带来严峻挑战。在这(zhè)一背景下，IMF增资有助于满足(zú)成员(yuán)国的融(róng)资需求(qiú)，提升对全球经济及脆(cuì)弱国家经济增长的支持能(néng)力。但值得(dé)强调的是(shì)，本次份额的变化只是表现为成员国(guó)的(de)无差别(bié)增资，尚未涉及份(fèn)额重新分配和(hé)份额公(gōng)式调(diào)整(zhěng)等议题，而这(zhè)些敏感问题的解决，国际舆(yú)论(lùn)寄希望于下一轮份额的(de)总检查。

事实上，距离2010年的份额调整，时间上已经(jīng)过去了14年之久，其(qí)间全球(qiú)经(jīng)济格局(jú)发(fā)生了巨大变化，不同经济体的经济力量格(gé)局也(yě)远非以前(qián)，按照现有IMF份额公式(shì)，目前IMF成员国的代表性存在被高估或低估的情况，其中，代表性被低估的成员国占成员国总数(shù)的(de)41%，主要是新兴市(shì)场(chǎng)和发展中国(guó)家，具(jù)体说来至少25个成员国存在经济实国际货币基金组织份额制亟待改革(shí)力和在IMF中的话语权和代表性严(yán)重(zhòng)不匹配的(de)矛(máo)盾。另一方面，虽然(rán)IMF几轮增资后发展中国(guó)家的基本票权总体(tǐ)上得到扩张，但随着(zhe)增资(zī)扩(kuò)股的(de)实施，基本票权的占比(bǐ)却从最初(chū)的国际货币基金组织份额制亟待改革11.3%降到目前的(de)5.5%，如此低微占比(bǐ)使表面上代表公平分配的基本票权在决(jué)策时几乎毫无意义；而最为重要的是，论整体(tǐ)票权，发达国家(jiā)在IMF中占比依然要比新兴市场国家高出15.4个百(bǎi)分点，其中美国(guó)所拥有的投票权比(bǐ)重依然确(què)保了它对最(zuì)重大事务的“一(yī)票否决”权，同时美欧加起来的票权比(bǐ)重(zhòng)超过了30%，同样对重大(dà)事务可行(xíng)使“一票否决”权。

尤其不(bù)得不面对的是，在IMF的治理(lǐ)结构中，作为(wèi)最高决策机构理(lǐ)事(shì)会的掌控人，长期由美国公民或欧(ōu)洲国家公民出(chū)任，而在少数发达国家拥有“一票否决”权的前提下，想要彻底(dǐ)颠覆(fù)美(měi)欧公民把持(chí)IMF头把交椅的传统制度几乎(hū)没有任何可能，屁股决定脑袋(dài)，IMF份(fèn)额(é)的调整要让部分发达国家割肉放血，仅在IMF决策层(céng)面就很难(nán)启动；另外，按照美(měi)国财政部助理部长埃德温·杜鲁门计算，即便是最应该提(tí)高份额的(de)25个国家份额(é)增幅只满足一半的目标，美国(guó)在IMF中的投票权占比(bǐ)将降(jiàng)至15%这(zhè)个临界线附近，对此，美国绝对会行使“一票否决”权，表(biǎo)面上看起来十分美好的改革也必然泡汤。

显然，IMF的份额(é)变革不可能快速到位(wèi)，而只能(néng)采取(qǔ)结构化的渐进方式。首先(xiān)，作(zuò)为影响份额(é)票(piào)权(quán)的重要变量(liàng)，GDP的测量可以由混合(hé)计算改为单独由购(gòu)买(mǎi)力平价计算，发展中国家因此可以增(zēng)加票权比重的5%左右，在此基础上可以对其(qí)他变量得分(fēn)展开(kāi)增减调整，如降低开放(fàng)度、国际(jì)储备的(de)得(dé)分，新增成员国的收支失衡程度和人口(kǒu)因素，进一步适度增大新兴市场(chǎng)国家的份额票比例，且上述结构性变化也并没有破坏发达国家的底线(xiàn)从而具有可行性。同样(yàng)的温和改革方式(shì)也可运用在对IMF投票表决机制的简化层面(miàn)，基本思路是，除了最重要事务需要全(quán)体一致通过(guò)外，其(qí)他重要事项统一采(cǎi)用70%有效多数通过，取(qǔ)消85%有效多数(shù)通过的表决方式，这看起来取消了“一票否决(jué)”权，但美国若(ruò)持(chí)异议照样可以联(lián)合G7成员国行使30%以(yǐ)上的否决权；此外，所有要(yào)求70%多(duō)数票的决议都应采取双重投票制(zhì)，即既需要投票权超过总投票权的70%，同时(shí)投赞成票(piào)的国家数量要超过全体与会成(chéng)员数(shù)量的(de)60%，以真正实现成员国的主(zhǔ)权平等。如此推动方式(shì)不仅让不同国家均有条件地获得否决权，更容易让不同的利益集团在变革面前达成妥协并相向而行。

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