新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权

　　新一轮财税(shuì)体制改革呼之欲出(chū)。

　　2023年，中(zhōng)央经济工作会议提出“谋划新一轮财税体制改革”。2024年7月，党(dǎng)的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全(quán)面深化改革(gé)推进中国式现代化的决定》中，部署了(le)财(cái)税体制改革的重点任务和方向。

　　“税收取(qǔ)之于民，用之于民”，怎么收？怎么用？财税(shuì)体制改革关乎政府职能的调整，更与你(nǐ)我的生活紧密相关。在8月31日(rì)晚播出的CCTV财经《对话》中，一场触及经济社会生活的讨(tǎo)论从一个 “税”字展开。

　　国家税务总局原副局长、联办财经研究院首(shǒu)席专家许善达，华夏(xià)新供给(gěi)经(jīng)济(jì)学研究院创始院长、中国财政科学研究院研究(jiū)员贾康——两位亲历了改革开放以来重(zhòng)大财税改革的见证(zhèng)者现场(chǎng)解读(dú)这一轮财(cái)税体制改革的动因(yīn)与方向，《每(měi)日经济新闻》副总编辑韩(hán)瑞芸作为媒体代表出席并参与对话。

　　改革总在问题中应运而生。1994年，针(zhēn)对“财政包干”体制的(de)种种弊端，以及中央与地方财(cái)政(zhèng)分配(pèi)关系的(de)失(shī)衡，我国推出分税制改革，至今已有30年。当改革发展(zhǎn)到(dào)今天，中(zhōng)央发出“谋划新(xīn)一轮财(cái)税体(tǐ)制改革(gé)”的重要信号(hào)，指向的(de)又是哪些问题(tí)与宿疾？

　　有声(shēng)音指出，新一(yī)轮财税体制(zhì)改革是对地方财政问题(tí)的一个回应。近年来，地方财(cái)政的风险隐患接连(lián)暴露，例如基(jī)层(céng)财政困难、地方隐性负(fù)债、土地财政短期行为等，尤其是伴随房地产(chǎn)行业的(de)波动，地方政府原先倚(yǐ)仗的一大块财力走上了下坡路。“这造成一种新的(de)倒逼。”贾康坦言。

　　那么，新(xīn)一轮财税体制改革如何缓解地方(fāng)困(kùn)难？

　　许善达认为，目前的问题在(zài)于政府间的收入和职能不均衡：地方政府收入占总财(cái)政收入的50%出头(tóu)，但支出占了(le)总财政支出的85%。“我认为首先（要）调整的（是），地方政府不应该承担80%多的支出。”许善达说。

　　许(xǔ)善达举例道(dào)，养老应(yīng)该由(yóu)中央政府管理而不是现在(zài)的分省统筹，按(àn)照(zhào)地区搞养老制度，受损最大的是跨行政区划的就业人员；而基本住(zhù)房应该由地方政府负责，因(yīn)为居民在当(dāng)地就业。“在确定(dìng)事权的前提下(xià)，再来(lái)确定收(shōu)入归属。”许善达说。

　　此次中(zhōng)央有关深化财税体制改革的相关决定中，一大重(zhòng)头戏便是(shì)完(wán)善(shàn)中央与地(dì)方的财政关(guān)系，包括建立权责清(qīng)晰、财(cái)力协调、区域(yù)均衡的中央和地方财政关(guān)系；增(zēng)加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限；适(shì)当加强中央(yāng)事权、新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权提高中央财(cái)政支出比例。

　　许(xǔ)善达强调，给地方增加税收、增加税(shuì)源，并不(bù)是说一定会造成中(zhōng)央收入减少。“这只(zhǐ)是一种(zhǒng)措施(shī)，还有把地方的钱集中(zhōng)到中央的措施，所以最后的比重要根据(jù)新的职责和税种(zhǒng)的收入划分(fēn)。”许善达说(shuō)。

　　然而(ér)，不可否认的是，事权与财(cái)权(quán)的重新调(diào)整也会引(yǐn)起地方利益(yì)和政府部门(mén)利益的调(diào)整。贾康表示(shì)，事权合理化不是简单地讲走集权之路还是分权之路，要落到形成可操作的事权一览表(biǎo)和支出责任明细单，文件的形成过程也一定要征求(qiú)各方意见，包(bāo)括地方意见。

　　另一(yī)方(fāng)面，针对地方(fāng)财政问题，贾康认为还有一个“釜底抽薪”的法子，就是把分(fēn)税(shuì)制在省以下贯彻落实。贾康表示，1994年以(yǐ)来，分税制实际仅(jǐn)在中央和省(shěng)为代表的地(dì)方之(zhī)间沿袭了下来，而省以(yǐ)下分税制没有真正落实，仍是(shì)五花八门、复杂易变、讨价还价(jià)色(sè)彩浓厚的(de)分成制与包干制。

　　“没有一个规范(fàn)性和(hé)稳定性(xìng)的(de)基本局(jú)面，就非(fēi)常容易产(chǎn)生基层财政困难、地方隐性(xìng)负(fù)债、土地财政短期行为等问题(tí)。”贾康建议(yì)，把财政的(de)实体层次减少到(dào)三级(jí)，按照中央、省、市(shì)/县的三(sān)级框架(jià)分税，才(cái)可能把分税制横向到边(biān)、纵向到底地(dì)贯彻下去。

　　财税体制的每一次改革都会(huì)在经(jīng)济和社会生活中激(jī)起层层涟漪。对企业和个体来说，其最关心的问题不外(wài)乎税改之后，税负变大还(hái)是变小？但这并不是(shì)可以简单回答多或少的问题。

　　许善达表示，从宏观税负的角度来看，国家需要多少税由多个因(yīn)素决定，包括国家安全的(de)需要、公共服务的标准、税负对企业全球竞争力的影响以及征收成本，要综合、平衡考虑多个因素，来(lái)决定我国宏观税负要到什(shén)么水平。

　　那么，个体与企业(yè)能(néng)从这一轮财税体制改革的谋划中捕捉到哪些信号？

　　中央有关决定提出，健全(quán)直接税体(tǐ)系，完善综合和分类(lèi)相(xiāng)结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得(dé)税收政策，实行劳动性所得统一征税。其中(zhōng)，在个人所得税这一项，许善达和贾(jiǎ)康一致认为(wèi)，最高边际税率应当下调(diào)。

　　许善达指出，“我国个人所得税的最高边际税率(lǜ)在(zài)全世界范围来看都是很高(gāo)的，高税率原(yuán)本(běn)是想调节高收入人群的收(shōu)入，但事实(shí)上很(hěn)多(duō)时候没有发挥作用”。许(xǔ)善达(dá)举例道，一些高科技人才与(yǔ)企(qǐ)业进行入职谈判时，都要求税后(hòu)工资达到一(yī)定标准，企业为(wèi)了(le)满足这(zhè)些(xiē)人才的要求，只能把税(shuì)率加高(gāo)的部分计入名义工资，这实际上增加了企业成本。

　　在高科技企业的全球竞争中，人才的重要性愈发凸显。“高科技企业里(lǐ)智力投资成本占(zhàn)的份额很大，这部分税负重了，对整个企业的成本增加是很多的。”许善达说，“我们要竞争、吸纳更多高(gāo)科技人才，在这个(gè)问题上就要来(lái)通盘考虑我们的(de)个人所得税制度。”

　　直接税体系中，长(zhǎng)远来看，还有一项备受关注又有(yǒu)争议性的税种——房(fáng)地产税。

　　房地产税会(huì)不会收(shōu)、怎(zěn)么收？贾康认为(wèi)，在国家层面要积极稳(wěn)妥推进房地产税立法，这是(shì)必须做的，只是由(yóu)于房地(dì)产行业下行等因素(sù)，当下不具备房地产税改革试点扩围的时机。“但是我强调(diào)的方向是没有变的，必须(xū)在这方面寻找合适的时机。”贾康说。

　　许善达持(chí)有一些不同的看法。他认为，房地产税作为一种财产(chǎn)税，从法理上说，财产税要向(xiàng)财(cái)产所有者征收，但在我国，土地归国家(jiā)所有，购房者所有的财产是(shì)建筑物。“如果对建筑物收财产税，我(wǒ)是赞(zàn)成的。”许善达说，但他认为，将房价包含的土地使用费放(fàng)在一起征收不符合(hé)基本法理。

　　对此，贾康认为，从其他地区经验来看，并不是(shì)以终极(jí)产权为征税依据。例如在英国，无论是否拥(yōng)有房产所(suǒ)在土地的所(suǒ)有权，都一(yī)视同仁征收“市政税”；在中国(guó)香港，土地(dì)的终极产权(quán)没有私(sī)有过，但也早早开(kāi)征所谓的“差(chà)饷”——相当于现在说的房地(dì)产税(shuì)。

　　财税体制改革是(shì)经济工作这盘大棋局的其(qí)中一步(bù)。在“谋划(huà)新一轮财税体制改革(gé)”的过程(chéng)中，其他财政政策也引发(fā)了一轮又一轮的热议。例如，多位专家曾建议，新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权通过发放消费券的方式提振消(xiāo)费，但这一措施(shī)的效果有多大，引发了不同的讨(tǎo)论。

　　许善达(dá)认为，消费券不是天上掉的馅饼，老百姓(xìng)把消(xiāo)费券(quàn)花出去(qù)，企(qǐ)业收到消费券要跟政府换钱，才能买原料(liào)、发工资，因此消费券是用政府负债的方式强制个人(rén)消费(fèi)。如果要发消费券(quàn)，企业就要考虑其商品在消费券适用范围能否(fǒu)扩大收入，同时财政还要准(zhǔn)备好足够的现金。

　　贾康(kāng)则补充了另一(yī)种形式的消费(fèi)券，不同于许善达描述的限期代金券(quàn)，还有一种是政府跟企业联合发放的优惠券，拿(ná)这(zhè)类(lèi)消费券买东西或者到饭店吃饭，可以享受优惠。“这(zhè)个促销券就等于地方政府把促销(xiāo)带来的经济景(jǐng)气的增值税提前预支，是自己算得(dé)过来账的关系(xì)。”贾康说。

　　但贾康同时强调，在整个社会再生产(chǎn)的循(xún)环里，中央的表述值得我们(men)深刻领会：消费是(shì)基(jī)础(chǔ)，但(dàn)有效(xiào)投资是关键。贾康认为，从消(xiāo)费的刺激鼓(gǔ)励(lì)来说，有一些手段可(kě)以收一时之效，但支持持续(xù)消费(fèi)的(de)源头活水(shuǐ)一定是有效投资。

　　何为有效投资？

　　从(cóng)投资结构来看，许善达指出，近年来民间投资(zī)的增长率较(jiào)低(dī)、占总投资比重下降(jiàng)，由此(cǐ)产生的一个问(wèn)题就是就业问题。“民营企业是主要(yào)的就业来源，国营企业投资主要是面向(xiàng)基础设施，这种对于就业的增长是不多的。所以现在咱们鼓励民营(yíng)企业投资，就希望能够在(zài)就业增长上发挥作(zuò)用。”许善达(dá)说。

　　“就(jiù)业机会使老百(bǎi)姓有稳定的收入，以及心(xīn)理上有安定感、敢(gǎn)花钱，再配上社会保障，解除后顾之忧，把这(zhè)些全配齐了，消费支撑力作为基础作用才能够(gòu)不断(duàn)地体现出来。”贾康解释道。

　　贾(jiǎ)康表示，当前在扩大内需方面，政府通过加大特别国债和超长期特别(bié)国债(zhài)发行力度推动有效投资，很多是国有经济(jì)成分首先进入的(de)领域，在提(tí)升经济景气后，要提振民(mín)营经济的(de)信心，改善民(mín)营经济部门(mén)的预期，让他们敢做(zuò)更多、更(gèng)广泛的增加就业机会的投资。此外，贾康指出，虽然宏(hóng)观层(céng)面中央态度很好，政策(cè)也符合民心，但企业的实际感受仍然有温差，“企业自己的感受没有到位，‘自己人’的待遇没有很好落实，这(zhè)些事(shì)情要一并解决”。

　　每经记者杨煜每经编辑董兴生

责任编辑：赵思远

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