多地进入长期财政紧平衡状态，一半地区财政自给率低于疫情前

　　国家金融与发展实验室日前发布报告称，受产业转型和房地产市场影响，多(duō)地(dì)进(jìn)入长期财政(zhèng)紧平衡状(zhuàng)态，地方政府尤其基层政府财政矛盾逐渐凸显，财政可持续性逐(zhú)渐变差。

　　据国家金融与(yǔ)发展(zhǎn)实验室统计，2024年上半(bàn)年，31个省市(shì)地区财政自给率多地进入长期财政紧平衡状态，一半地区财政自给率低于疫情前都较2015年出现一(yī)定程度的下降，近一半地区财政自给率降幅超10%。其中，有一(yī)半(bàn)地区财政(zhèng)自(zì)给率低于疫情(qíng)前水平，有约三分之一地区财(cái)政自给率低于(yú)去(qù)年。

　　财政(zhèng)自给率是(shì)一般公共预算收入和(hé)一般公共预算(suàn)支(zhī)出之比(bǐ)。报告指出，由于财政支出增速(sù)持(chí)续高(gāo)于(yú)财政收入增速，地方财(cái)政(zhèng)收入可支撑的支出范(fàn)围越来越小，2024年上半年仅上海市(shì)实现收(shōu)支(zhī)盈余，有17个(gè)地(dì)区(qū)的财政自给率不足50%，主要以东北和中西部地区为主。

　　2024 年上(shàng)半年各省市财政自给(gěi)率(lǜ)1年、5年、10年(nián)变动情况（%）

　　从税收收入来看，各省市财政收入(rù)也表现出明显的顺(shùn)周期特征。2024年上半年，资源(yuán)型(xíng)地区的(de)主要产业税收贡(gòng)献度显著降低，山西、内蒙(méng)古、青海、陕西财政收入(rù)持续下滑，收入增速为所有地区最低(dī)。其中，主(zhǔ)要是受煤炭矿产(chǎn)资源量价齐跌(diē)的影响，山西省上半年(nián)财政收入增速较上年同期大幅下降10.9%。在已公布税收数(shù)据的22个省份(fèn)中，16个省市的税收(shōu)收入出现下滑(huá)，多表现为增值税及企业(yè)利润下(xià)降导致(zhì)企业所得税下降。

　　从非税收入(rù)来看，在已公布(bù)相关数(shù)据的22个省份中，除广西、云(yún)南、陕西外，其余19个省市(shì)的(de)非税收入上半年都实现正(zhèng)增长，且增速均远高于税收收入。非税收入的增长主要源于各地(dì)加(jiā)大资源资(zī)产处置力(lì)度、公安大案要案及纪检监察等罚没(méi)收入等，但非税收入的持续(xù)增长会损害(hài)当地营(yíng)商环境，而且资产存量空(kōng)间(jiān)有限，这(zhè)显然是不可持续(xù)的。

　　国家金融与发(fā)展实(shí)验室指(zhǐ)出，在(zài)税收收入和土地财政下(xià)滑且债(zhài)务发行放缓的背景下，非税收(shōu)入成为地(dì)方政府可以自主拓展的(de)唯一途径，与转(zhuǎn)移支付收入共同弥补财政收支缺(quē)口。疫情后地方(fāng)政府的非税收入(rù)尤其罚没(méi)收入呈(chéng)现(xiàn)不断增长的趋势，2023年，近80%的地区(qū)非(fēi)税收入在(zài)财政收(shōu)入中的(de)占比较(jiào)疫(yì)情前有所上升。2024年上半年非税收入同比增(zēng)长(zhǎng)11.7%。

　　收入结构方面，地方政府可用财(cái)力愈加捉襟(jīn)见肘。一(yī)方面，地方政府可支配财力较小。2023年，除北京、天(tiān)津、山西、上海、广东之外，其余地区的税收收入和非税收入在综合财力3中的占比均不(bù)到50%，可以看出，大部分地区对于转移支(zhī)付(fù)和土地财政的依赖度(dù)较高，更易受到房地产市场调整的影响。随着房地产市场进入调整阶段，各省市(shì)土地财政收入大幅萎缩对于地方政府财政空间的冲击(jī)较大，同时经济转型阶段税(shuì)收收入(rù)大幅下滑，地方(fāng)政府(fǔ)可自主使(shǐ)用(yòng)的财政空间大幅收窄，而(ér)地方政府财政支出刚性增长，逆周期调节作用更需财政(zhèng)的大力支撑。

　　2023 年各省市财政收入结构特征（%）

　　另一方面，经济下(xià)行阶段，税收收入占比逐渐降低，转移支付占比不断提升税收(shōu)替代(dài)性逐渐(jiàn)加大。与2019年相比，2023年，近8成省(shěng)市税收收入在综合财力中(zhōng)的(de)占比均出现不同程度的下降，除上海、贵州外，其余所有地区政府性(xìng)基金收入占比均大幅(fú)下滑。与之相对，所有地区转移支付收(shōu)入占比均在上升，东北地区和西(xī)部地区对中央转移支付(fù)收入的依赖程度上升较快，其中(zhōng)广西上升速(sù)度最(zuì)快，较2019年增长了13.9个百分(fēn)点。中央对地方(fāng)政府的转移支(zhī)付收(shōu)入中超一半以上(shàng)为共同事权转移支付(fù)，地(dì)方政府需要配合(hé)中(zhōng)央的宏观调控政策来使(shǐ)用转移支付资金，地方自主(zhǔ)可支配的财力较低。

　　最后(hòu)，刚性支出只增不减，地方政(zhèng)府支(zhī)出存在严重的路径依赖(lài)和结构固(gù)化问题(tí)。国家金融与发展(zhǎn)实验室指出，财政支出长期依(yī)赖基数(shù)法，支出项(xiàng)目没有下降空间，只能(néng)被动刚性增长。一(yī)是稳经济的需求下基建支出不断增长。2024年上(shàng)半年基建支(zhī)出累计增速为5.0%，而民(mín)生支出增速为-0.8%，但传统基建支(zhī)出的边际投资效益不断下滑，对(duì)于经济的提振效果(guǒ)可能并不明(míng)显。

　　二是民生支出占比逐年提升。2024年上半年民生支出(chū)占比40.4%，较2023年同期有(yǒu)小幅下降(jiàng)，但仍是地方政府财政支出的主要部分。虽然(rán)2024年上半年基建(jiàn)支(zhī)出在财政支出中的比(bǐ)重小(xiǎo)幅提升至(zhì)22.1%，但(dàn)这是过去15年以来(lái)除2023年外的(de)最低值(zhí)，可以看出财政支出方向不(bù)断转向(xiàng)民生领(lǐng)域是未来适应经济社会发展的(de)必然趋势。

　　三是(shì)债(zhài)务付息支出攀升较快，债务(wù)付(fù)息(xī)支出(chū)占比由2017年上半年的3.0%不断增长至2024年(nián)上半年的4.6%，政府的债务压力(lì)不断攀升，挤压财政用于经济建设和民生支出的部分，进而削弱了财政支出的经济效应。

　　国(guó)家(jiā)金融与(yǔ)发(fā)展实验室建议，面对地方(fāng)政府财政收支矛(máo)盾突出以及运行中存在的问题，亟需推进新一轮(lún)财政体制改革，通过重新调整央地关系、债务管理、预算管理等方式，激发地方政(zhèng)府(fǔ)财(cái)政积极性，提升地方政(zhèng)府财政活力。

　　收入方面，通过推进现有税制(zhì)消费税、增值税和(hé)所得税改革(gé)，扩大(dà)地方政府(fǔ)税收管理权，拓宽地方(fāng)政府税源，规范非税管理，挖掘财政存量潜力，完善现(xiàn)有(yǒu)转移支付体(tǐ)系，优(yōu)化地(dì)方政府收入结构，提升地区的经济发(fā)展积极性。

　　支出方(fāng)面，增加支出事权的集中度，推进央地之(zhī)间的事权(quán)和支出责任改革，优化地方(fāng)政府支(zhī)出结(jié)构(gòu)，加强(qiáng)财政管理，建立透明高(gāo)效的预算管理体制，提升地方财政支出(chū)效率。

责(zé)任(rèn)编辑：何俊熹

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