新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权

　　新一轮财(cái)税体制改革呼之(zhī)欲出。

　　2023年，中央经济工作会议提出“谋划新一轮财税体制改革”。2024年7月，党的二十届三中全会审(shěn)议通过的《中共中央关于进一步全面深(shēn)化(huà)改(gǎi)革推进中国式现代化的决定》中，部署了财税体制改革的重点任务和方向(xiàng)。

　　“税收取之于民，用之(zhī)于民”，怎么收？怎么用？财税(shuì)体制改革关(guān)乎政府职能的调整，更与你我的生活紧密相关。在8月31日晚播出的CCTV财经(jīng)《对话(huà)》中，一(yī)场触及经济社会生活(huó)的讨论从一个“税”字展开(kāi)。

　　国家税务总局原副局长、联办财经研究院首席专家许善达，华夏新供给经济学研究院创始院长、中国财政(zhèng)科学研究院研究员贾(jiǎ)康——两(liǎng)位亲历了改革开放以来重大财税改革的见证者(zhě)现场解读这一轮(lún)财税体制改革的动因与方(fāng)向(xiàng)，《每日经济新(xīn)闻》副总编辑韩瑞芸作为媒体代表出席并参与对话(huà)。

　　改革总在问题中应运而生。1994年，针对“财政包干”体制(zhì)的种种弊端，以及中央与地方(fāng)财政分(fēn)配关系的失新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权衡，我国(guó)推出分(fēn)税制改革，至今已(yǐ)有30年。当改革发展(zhǎn)到今天，中(zhōng)央发出“谋划新一轮财税体制改革”的重要信号(hào)，指向的又是哪些问题与宿疾？

　　有声音指出，新一轮财税体制改(gǎi)革是对地方财政问题的一(yī)个回应。近(jìn)年来，地方(fāng)财政的风险隐患接连暴露，例如基层财政困难、地方隐(yǐn)性负债、土(tǔ)地财政短期行为等，尤其是伴随房地产行业的波动，地方政府原先(xiān)倚仗的一大块财力走上了下坡路。“这造成一种新的倒(dào)逼。”贾康坦(tǎn)言。

　　那么(me)，新一轮财税(shuì)体制改革如何(hé)缓解地方困难？

　　许善达认为，目前的问题在于政府间的收入和职能(néng)不均衡：地方政(zhèng)府收入占总财政(zhèng)收入的(de)50%出头，但(dàn)支(zhī)出占了(le)总财政支出的(de)85%。“我认为首先（要）调整的新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权（是），地方政府不应该承担80%多的支出。”许善达说。

　　许善达举例道，养老应该由中央政(zhèng)府管理(lǐ)而(ér)不是(shì)现在(zài)的分省统筹，按照地区搞养(yǎng)老制度，受损最大的是跨行政区划的就业人员；而基本住房应该由地方政府负责(zé)，因为居民在当地就业。“在确定(dìng)事权的前提下，再来确定收入归属。”许善达说(shuō)。

　　此次中(zhōng)央有关深化财税(shuì)体制改革的(de)相关(guān)决(jué)定中，一大重头戏便是完善中央与地方的财政关系，包括建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地(dì)方财政关系；增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限；适当加强中(zhōng)央事权、提高中央财政(zhèng)支出比例。

　　许善达强调，给地方增加税收、增加税(shuì)源，并不是说一定(dìng)会造(zào)成中央收入减少。“这只是一种措施，还有把地(dì)方的(de)钱集中到中央(yāng)的措施，所(suǒ)以最后的(de)比重要根据新的职责和税种的收入划分。”许善达说。

　　然而(ér)，不可否认(rèn)的是，事权与财权的重新调整也会引起地方(fāng)利益(yì)和(hé)政府(fǔ)部门利益的调整。贾康表示，事权合理化(huà)不是简单地讲走集权之路还是分权之路，要落到形成可操作的事权一览表和支出(chū)责任明细单，文件的形成过(guò)程也一定(dìng)要征求各(gè)方意见，包括地方意见。

　　另一方(fāng)面(miàn)，针对地方财政问(wèn)题，贾(jiǎ)康认为还有一个(gè)“釜底抽薪(xīn)”的法子，就是把分税制在省以下贯彻落(luò)实。贾康表示，1994年以来，分(fēn)税(shuì)制实际仅在中央和省为代表的地方之间沿袭了下来，而省以下分税制没(méi)有真正落(luò)实，仍是五花八门、复杂易变、讨价还价色(sè)彩浓厚的(de)分成制与包干制。

　　“没有一个规范性(xìng)和稳定性的基本局面，就(jiù)非常容易(yì)产生基层财政困难、地方隐性负债、土地财政短期行为(wèi)等问题。”贾康建(jiàn)议，把财(cái)政的实体层次减(jiǎn)少到三级，按照中央(yāng)、省、市/县的三级框架分税，才可能(néng)把分税制横向到边、纵向到底(dǐ)地贯彻下去。

　　财税体制的(de)每一次改革都会(huì)在经济和社会生活中激起层层(céng)涟漪。对企业和个体来说，其最关心的问题不外乎税改(gǎi)之后，税负变大还是变小？但这并不(bù)是可以简单回答(dá)多或少的问(wèn)题。

　　许善达(dá)表示，从宏观税负的角度来看，国家需要(yào)多少税由多个因素决定，包(bāo)括国家安(ān)全的需要、公(gōng)共服务(wù)的标准、税负对企业全球竞争力的影响以及征收成(chéng)本，要(yào)综合、平衡考虑多个因素(sù)，来决定(dìng)我国宏观(guān)税负要(yào)到什么水平。

　　那么，个体与企业能从这一轮财税体制改革的谋划(huà)中捕捉到哪些信号？

　　中央有关决定提(tí)出，健全直接税体系(xì)，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所(suǒ)得、资本所得、财(cái)产所得税收政策，实行劳动性所(suǒ)得统一征税(shuì)。其(qí)中(zhōng)，在(zài)个人所得税这一项，许善达(dá)和贾康一致(zhì)认为，最高边际(jì)税率应当下调。

　　许(xǔ)善(shàn)达指出，“我国个(gè)人所得税的最高边(biān)际税率在全世界(jiè)范围来看都是很高的，高税率原本是(shì)想调节高收入人群的收(shōu)入，但事实上很(hěn)多时(shí)候没有(yǒu)发挥作用”。许善达举例道，一些高科技人才与企业进行(xíng)入职谈判时，都要求税后工资达到一定标准，企业(yè)为(wèi)了满足这些人才的要求，只能把税率加高的部(bù)分计入名义工资，这实际上增(zēng)加了企业成本。

　　在(zài)高(gāo)科技企业的全球竞争中(zhōng)，人才的重要性愈发凸显。“高科技企业里智力(lì)投资(zī)成(chéng)本占的份额很大，这部分税负重了，对整个(gè)企业的(de)成本增加是很多的。”许善(shàn)达说，“我们要竞争(zhēng)、吸纳更多高科技人才(cái)，在(zài)这个问题上就要来通盘考虑我们的个人所(suǒ)得税制度。”

　　直接税(shuì)体系(xì)中，长远来看，还有(yǒu)一项(xiàng)备受关注(zhù)又(yòu)有(yǒu)争议性的税种——房地产税。

　　房地产(chǎn)税会不会收、怎么收？贾康认为，在国家(jiā)层面要积极稳妥推进房地产(chǎn)税立法，这(zhè)是必须做的，只(zhǐ)是由于房(fáng)地(dì)产行业下行等因素，当下(xià)不具备房地产税改革试点扩围的时机。“但(dàn)是(shì)我强调的(de)方向(xiàng)是(shì)没有变的，必须在这方面寻找合适的时机。”贾康说。

　　许善达持有一些不同的看(kàn)法。他认为，房地产税(shuì)作(zuò)为一种财产税，从法理上说，财产税要向财产所(suǒ)有(yǒu)者征(zhēng)收，但在我国(guó)，土地归国家所有，购房者所有的财产是建筑(zhù)物。“如果(guǒ)对建筑物收(shōu)财(cái)产税，我是赞成的(de)。”许善达说，但他(tā)认为，将房价包含的土地使用费放在一起征收不符合基本(běn)法理。

　　对此，贾康认(rèn)为，从其他地区(qū)经验来(lái)看，并(bìng)不是以终极产权为征税依据(jù)。例如在英国，无论是(shì)否拥有房产所在土地的所(suǒ)有权，都一视同仁征收“市政税”；在中国香港，土地的终极产权没有私有过(guò)，但也早早(zǎo)开征所谓的“差饷”——相当于现在说的房地产税。

　　财税体制改革是经(jīng)济工(gōng)作这盘大棋局的其中一步。在“谋划新一轮财税体制改革”的(de)过(guò)程中，其(qí)他财(cái)政政(zhèng)策也引(yǐn)发了(le)一(yī)轮又一轮的热(rè)议。例如，多位专家曾建议，通过发(fā)放(fàng)消费券的方式提振消费，但这一(yī)措施的效果有多(duō)大，引发了不同的讨论。

　　许(xǔ)善达认为，消费券不是天上掉的馅(xiàn)饼，老百姓把消费券花出去，企业收到消费券要(yào)跟政(zhèng)府换钱，才能买原料、发工资，因此消费券是用政府负(fù)债(zhài)的方式(shì)强制个人消费。如果(guǒ)要发消费券，企(qǐ)业就要考虑其(qí)商品在消(xiāo)费券适用范围(wéi)能否扩(kuò)大收入，同时财政还要准(zhǔn)备好(hǎo)足够的(de)现金。

　　贾康则补充了另一(yī)种形式的消费(fèi)券，不同于许善达描述的限(xiàn)期(qī)代金券，还有一种是政府跟企业联合发放的优惠券，拿这(zhè)类消(xiāo)费券买东西(xī)或者到饭(fàn)店吃饭，可以享受(shòu)优惠。“这个促销券就等于地方政府(fǔ)把促销带来的经济景气的增值税提前新一轮财税体制改革在即如何影响地方政府“钱包”？对话改革见证者：先分事权，再分财权预支，是自己算得过来账(zhàng)的关系。”贾康(kāng)说。

　　但贾康同时强调，在整个社会再(zài)生产的循环里，中央的表述(shù)值得(dé)我们深刻领会：消费是基础，但有效投资是关键。贾康认为，从消费的刺激鼓励来说，有一些手段可以收一时之效，但支持(chí)持续消费的源头活水一定是(shì)有(yǒu)效投资。

　　何为有效(xiào)投资？

　　从投资结构来看(kàn)，许善达指出，近年来民间投资的增长率较低、占总投资比重下降，由(yóu)此产生的一(yī)个(gè)问题就是就(jiù)业问题。“民营(yíng)企业是主(zhǔ)要(yào)的就业来源，国营企业投资主(zhǔ)要是面向基础设(shè)施，这种对于(yú)就业的增长是(shì)不(bù)多的。所以现(xiàn)在咱们(men)鼓励民营企业投资，就希望能够在就业(yè)增(zēng)长上发挥作用。”许(xǔ)善达(dá)说。

　　“就(jiù)业(yè)机会(huì)使老百姓有稳定的(de)收入，以及心理上有安定感、敢(gǎn)花(huā)钱，再配(pèi)上社会保障，解除后顾之忧，把这些全配齐了，消费支(zhī)撑力作为基础作(zuò)用才能够不(bù)断地体现(xiàn)出来。”贾康解释道。

　　贾康表示，当前在扩大内需方面，政府通过加大特别国债和超长(zhǎng)期特别国债发行力度推动有效投资，很多是国有(yǒu)经济成分首先进入的领域(yù)，在提升经济(jì)景气后，要提(tí)振民营经(jīng)济的信(xìn)心，改善(shàn)民营经济部门的(de)预期，让他们敢做更多、更广泛的增加就业机会(huì)的投资。此外，贾康指出，虽然宏观层面中央态度很好，政策也符(fú)合民心(xīn)，但企业的实际感受仍然有温差，“企业自己的感受没有到(dào)位，‘自己人’的待(dài)遇没(méi)有很好落(luò)实，这些(xiē)事(shì)情(qíng)要一(yī)并解决”。

　　每经(jīng)记(jì)者杨(yáng)煜每经(jīng)编辑(jí) 董兴生

责任(rèn)编辑(jí)：赵思远(yuǎn)

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